Sitzung 14. Februar 2006

193. Sitzung des Planungsausschusses, 14.02.2006

V O R L A G E
des Verbandsvorsitzenden an den Planungsausschuss

TOP 3 
Eckpunkte für das Regionale Einzelhandelskonzept

I. VORTRAG

Das Regionale Einzelhandelskonzept war letztes Jahr Gegenstand verschiedener Informationsveranstaltungen, auch im Planungsausschuss. Im Frühjahr 2005 haben die Gutachter, Dr. Acocella/Junker und Kruse über die Bestandsaufnahme in teilregionalen Veranstaltungen, zu denen die Bürgermeister und Landräte eingeladen waren, informiert. Im Planungsausschuss haben sie die Ergebnisse der Bestandsaufnahme am 12.07.2005 vorgetragen. Die Regionalkonferenz am 02.12.2005 bei der IHK für München und Oberbayern hatte das Konzept zum Thema.

Der Berichtsentwurf der Gutachter liegt nun seit dem 02.02.2006 vor. In weiteren landkreisbezogen Veranstaltungen mit den Bürgermeistern und Landräten, die im März stattfinden sollen, werden die Vorschläge der Gutachter vorgestellt. Diese Drucksache fasst die wesentlichen Vorschläge der Gutachter für das Einzelhandelskonzept zusammen.

Zudem soll der Planungsausschuss Eckpunkte für das Regionale Einzelhandelskonzept beschließen, die gemeinsam mit den Vorschlägen des Gutachtens in diesen teilregionalen Runden vorgestellt und diskutiert werden können. Gleichzeitig befasst sich der Landtag mit dem Landesentwicklungsprogramm Bayern, das ein Ziel zum großflächigen Einzelhandel enthält. Auch dort soll der Regionale Planungsverband München seine Sicht der Dinge einbringen.

Nach der Vorstellung des Konzepts und der Eckpunkte bei allen Mitgliedern des Regionalen Planungsverbands kann ein detaillierter Fortschreibungsentwurf im Planungsausschuss beraten werden. Die Ergebnisse, zu denen die Gutachter in ihrer Bestandsaufnahme kommen, werden nicht mehr im Einzelnen referiert, sondern ihre Beurteilung und die Vorschläge zusammengefasst.

1. Die Gutachter bewerten die Ergebnisse der Bestandsaufnahme wie folgt:

Im Wesentlichen kommen sie zur Einschätzung, dass die Einzelhandelsstruktur, wenn man sie anhand der Einzelhandelsverkaufsflächen und der Gesamtbindungsquoten betrachtet, mit der Hierarchie der zentralörtlichen Ausweisung übereinstimmt. Lediglich die Siedlungsschwerpunkte ließen sich aufgrund ihres heterogenen Erscheinungsbildes nicht eindeutig einordnen (z.B. reichen die Einzelhandelsflächen von 2650 m² in Grasbrunn bis zu 57.800 m² in Vaterstetten). Generell erreichen Kommunen mit einer sehr hohen Verkaufsflächenausstattung diese in der Regel mit Verkaufsflächen vor allem außerhalb der Zentren. Dies gilt auch für einige Siedlungsschwerpunkte.

In Hinblick auf die nahversorgungsrelevanten Sortimente lässt sich festhalten,

• dass viele Kommunen mit zentralörtlicher Funktion (vor allem die Klein- und Unterzentren sowie Siedlungsschwerpunkte) allenfalls eine knappe Vollversorgung der eigenen Bevölkerung erreichen.
• Viele Kommunen mit einer hohen Verkaufsflächenausstattung im Nahrungs- und Genussmittelbereich erreichen dieses Ziel lediglich an nicht und teilintegrierten Standorten und nicht in wohnungsnahen Lagen.
• Vor allem in Freising, den Mittelzentren und den meisten unmittelbar an die LH München angrenzenden Siedlungsschwerpunkten ist ein überdurchschnittlich hohes Verkaufsflächenangebot pro Einwohneranteil an nichtintegrierten Standorten angesiedelt.
• In einigen Bereichen der Region München bestehen erhebliche Versorgungslücken, vor allem wenn man die von Betreibern von Supermärkten und Lebensmitteldiscountern als notwendig angesehenen Mindestverkaufsflächen für einen wettbewerbsfähigen Betrieb betrachtet.

Hinsichtlich der sonstigen zentrenrelevanten und der nicht zentrenrelevanten Sortimente ist als Ergebnis hervorzuheben:

• Abgesehen von den Mittelzentren Ebersberg/Grafing und Starnberg weisen die Stadt Freising, die Mittelzentren und die LH München über den gesamten Bereich Bindungsquoten von über 100 % auf und versorgen damit umliegende Bereiche mit (das gilt auch für die Siedlungsschwerpunkte Eching, Planegg, Taufkirchen, Unterföhring und Vaterstetten zumindest in einzelnen Sortimentsbereichen).
• Vor allem in den Mittelzentren und Kommunen höherer zentralörtlicher Funktion sowie in zahlreichen Siedlungsschwerpunkten besteht ein großes Verkaufsflächenangebot zentrenrelevanter und nicht zentrenrelevanter Sortimente. Allerdings sind dort viele zentrenrelevante Sortimente an nicht integrierten Standorten angesiedelt.
• Ein Spezialfall sind die Bindungsquoten im Sortiment Möbel in den Siedlungsschwerpunkten Eching, Kirchheim b. München, Taufkirchen und Vaterstetten; dort lassen sich Bindungsquoten von mehr als 300 % verzeichnen.

Insgesamt spiegelt sich in den Ergebnissen der Einzelhandelsstruktur im wesentlichen die Hierarchie der zentralörtlichen Struktur in der Region München wider; dies gilt allerdings nicht für die Siedlungsschwerpunkte, die keine homogene Gruppe darstellen. Es zeigt sich, dass eine überregionale Ausstrahlung im Einzelhandel von der LH München sowie vom Flughafen München (hier unter Gemeinde Oberding firmierend) ausgeht, dass die Siedlungsschwerpunkte Eching, Taufkirchen und Vaterstetten im Bereich der Möbelhäuser mit ihren umfassenden Randsortimenten eine regionale Ausstrahlung besitzen, dass Freising, die Mittelzentren mit Ausnahme von Ebersberg/Grafing sowie der Siedlungsschwerpunkt Planegg eine teilregionale Ausstrahlung erreichen.

2. Würde sich der Einzelhandel ohne regionale Steuerung mit dem Ziel weiterentwickeln, eine rechnerische Vollversorgung im nahversorgungsrelevanten Bereich jeder Kommune anzustreben, so würde ein Verdrängungswettbewerb in Gang gesetzt, bzw. der bestehende Verdrängungswettbewerb noch weiter verschärft. Im Lebensmittelbereich ginge dieser Wettbewerb erfahrungsgemäß zu Lasten des oft kleiner strukturierten Einzelhandels in den integrierten Lagen und würde auch einen weiteren Rückzug des Angebots aus relativ dünn besiedelten ländlich geprägten Räumen bedeuten. Aus diesem Grund ist ein regionales Zielsystem für die Einzelhandelsentwicklung erforderlich.

3. Die Gutachter schlagen entsprechende Maßnahmen auf drei Ebenen bzw. an drei Adressaten gerichtet vor: an die Kommunen, an den Regionalen Planungsverband und an die Landesplanung.

a) Die Vorschläge an die Kommunen zielen auf Information und Empfehlung von gemeinsamen Spielregeln ab. Ihr Inhalt liegt insbesondere in verschiedenen möglichen Festsetzungstypen für Einzelhandelsausweisungen im unbeplanten Innenbereich sowie in gewerblich geprägten Bereichen entsprechend der Vorgaben der Baunutzungsverordnung.

b) An regionalplanerischen Ansätzen sehen die Gutachter zum Einzelhandel insgesamt vor, den Begriff der städtebaulich integrierten Lagen im Regionalplan zu konkretisieren und dies ggf. über ein Kartenwerk zum Regionalplan räumlich abzugrenzen.

Zum nicht zentrenrelevanten Einzelhandel wird vorgeschlagen:

• Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevantem Kernsortiment grundsätzlich auch an nicht zentralen Standorten. Dabei sollen sie bevorzugt an bestehenden Einzelhandelsstandorten ansiedeln (solche Standorte sind nachrangig gegenüber integrierten Lagen, allerdings vorrangig gegenüber noch nicht einzelhandelsgeprägten Lagen an anderen nicht integrierten Standorten).
   
• Solche großflächigen Einzelhandelsgroßprojekte sollen, wenn sie nicht in integrierten Lagen möglich sind, in den nicht zentralen, nicht integrierten Standorten von Freising, der möglichen Mittelzentren, der Unterzentren und der Siedlungsschwerpunkte angesiedelt werden.

Im Bereich der nahversorgungsrelevanten Sortimente schlagen die Gutachter vor:

• Großflächiger Einzelhandel mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten soll in städtebaulich integrierten Standorten vorrangig in den Innenstädten/Ortszentren oder den Stadt- und Ortsteilzentren erlaubt sein. Zusätzlich in sonstiger integrierter Streulage, wenn ihre Nahversorgungsfunktion tatsächlich den jeweiligen Standort erreicht und nicht in Wirklichkeit andere Bereiche versorgt.
• Die Dimensionierung der Nahversorgungsgeschäfte soll sich an den Standorten und der zentralörtlichen Funktion der Kommune orientieren. Das heißt z.B. bei Kleinzentren, dass die Gesamtverkaufsfläche von bis zu 1200 m² zugelassen werden könnte, die auch den Nahbereich eines Kleinzentrum mitversorgt.
• Aufgrund der schlechten Nahversorgungsstrukturen in manchen Bereichen der Region München, insbesondere in weniger dicht besiedelten Räumen soll die Möglichkeit interkommunaler Nahversorgungsstandorte geschaffen werden. In 38 definierten Teilbereichen der Region soll demnach ein Lebensmittelbetrieb mit höheren Verkaufsflächen auch in Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion bzw. im Kleinzentrum zulässig sein. Voraussetzung dafür ist, dass bestehende kleinflächige Lebensmittelbetriebe erhalten werden können, dass bisher kein großflächiger Lebensmittelbetrieb in der Kommune oder in diesem Nahversorgungsstandort besteht, dass ein geplanter Betrieb eine standortgerechte Dimension besitzt, d.h. eine Mindesteinwohnerzahl von 3000 Einwohnern in mehreren Gemeinden versorgen kann. Das Planvorhaben ist an einem integrierten Standort in einem der beteiligten Gemeinden anzusiedeln. Ein ÖPNV-Anschluss ist erforderlich.
   
  Die beteiligten Gemeinden sollen sich vertraglich zu einem solchen gemeinsamen Standort zusammenschließen.
   
  Die Gutachter weisen darauf hin, dass vorrangig alternative Nahversorgungsmöglichkeiten vor allem in Kommunen mit einer sehr kleingliedrigen Angebotsstruktur bzw. in solchen mit einer deutlichen Unterversorgung genutzt werden sollen: dazu zählen kleinflächige Lebensmittelbetriebe, die im Franchise-System angeboten werden, Tankstellen mit einem entsprechenden Lebensmittelverkauf, Verkaufswagen, Direktvermarkter und Hofläden bzw. Markttage. Möglich ist auch ein Liefer- und Bringservice, der kleinen Einzelhändlern einen Wettbewerbsvorteil vor den großen Discountern und Supermärkten ermöglicht.

Zuletzt schlagen die Gutachter für den regionalplanerischen Teil ein Abstimmungs- und Moderationsverfahren, wie es in anderen Regionen vereinbart wurde, vor. Es soll greifen bei den gerade beschriebenen besonderen interkommunal vereinbarten Nahversorgungsstandorten, bei Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in den Siedlungsschwerpunkten sowie bei nur im Ausnahmefall zulässigen großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten außerhalb integrierter Bereiche. Das Ergebnis des Moderationsverfahrens soll für die Genehmigungsbehörden einen empfehlenden Charakter haben.

Eine Voraussetzung, ein solches Moderationsverfahren durchzuführen, ist die Pflege der Bestandsdaten hinsichtlich des großflächigen Einzelhandels in den nächsten Jahren.

Am Moderationsverfahren beteiligt sollen z.B. sein die Ansiedlungskommunen, die Nachbarn, die Regierung von Oberbayern, der Regionale Planungsverband, die IHK, ggf. der jeweilige Einzelhandelsverband, die betroffenen Landkreise sowie ein Moderator.

Das Ziel des Moderationsverfahrens ist die Vereinfachung und Beschleunigung des formellen Planungsverfahrens. Eine erste Stufe würde sich der Vorprüfung des Vorhabens widmen. Die Ansiedlungskommune informiert die o.a. Beteiligten und fordert sie zu einer Stellungnahme auf. Wenn keine schriftlich formulierten Bedenken geäußert werden, wird ein Moderationsverfahren nicht weitergeführt – die formale Planung kann beginnen.

Falls jedoch Bedenken vorgetragen werden, so sollen diese in einem ersten Abstimmungsgespräch diskutiert werden. Sofern dort Einigkeit erreicht wird, ist das Moderationsverfahren ebenfalls beendet. Die weiteren Verfahrensschritte können eingeleitet werden. Falls in diesem Gespräch keine Einigung erzielt wird, sollte ein weiteres Abstimmungsgespräch mit allen Verfahrensbeteiligten durchgeführt werden. Das Ergebnis wird dokumentiert. Wenn keine Zustimmung für das Vorhaben erreicht werden kann, muss im Planverfahren entschieden werden. Dabei soll eine restriktive Beurteilung greifen.

c) Die Gutachter schlagen darüber hinaus landesplanerische Ansätze zur Einzelhandelssteuerung vor, weil sich nicht alle als problematisch angesehenen Entwicklungen des Einzelhandels in der Region München allein mit regionalplanerischen Maßnahmen lösen lassen, wenn an dem landesplanerischen Rahmen nichts geändert wird.

• Sie schlagen vor, dass das Landesentwicklungsprogramm eine für die Region München aus der kommunalen Ebene abgeleiteten regional einheitlichen Liste der zentrenrelevanten bzw. der nicht zentrenrelevanten Sortimente zulässt. Dies setzt eine entsprechende Abweichungsmöglichkeit der jetzt starr bayernweit vorgegebenen Liste voraus.
   
• Das LEP sollte zusätzlich zu einer relativen Begrenzung der zentrenrelevanten Randsortimente vor allem im Möbel-, Bau- und Gartenmarktbereich auch eine absolute Begrenzung zentrenrelevanter Randsortimente für entsprechende Ansiedlungen an nicht integrierten Standorten vorsehen.
   
• Aufgrund der Heterogenität der verschiedenen Siedlungsschwerpunkte soll das LEP zulassen, dass der Regionalplan Siedlungsschwerpunkte verschiedener Versorgungsqualitäten unterscheidet – und dass diese Unterscheidung auch Einfluss auf die Zulässigkeit hat, Einzelhandelsgroßprojekte anzusiedeln.

4. Unter Berücksichtigung dieser gutachterlichen Vorschläge sowie der bisherigen Stellungnahmen des Regionalen Planungsverbands München zum Einzelhandelsziel im LEP (zuletzt in der Planungsausschusssitzung vom 08.11.2005, Drucksache Nr. 27/)05 werden folgende Eckpunkte für die weitere Ausarbeitung des Regionalen Einzelhandelskonzepts vorgeschlagen:

• Auf eine einheitliche Festsetzungspraxis in Bebauungsplänen soll hingewirkt werden, soweit sie mit den jeweiligen örtlichen Erfordernissen übereinstimmt.
   
• Mögliche Inhalte einer Regionalplanfortschreibung:
   
  • Ausweisung von Räumen, in denen mehrere auch nicht zentrale Orte gemeinsam Lebensmittelstandorte realisieren können; diese Standorte sollen die Bevölkerung in diesem Bereich versorgen können und weisen daher höhere Verkaufsflächen auf als normalerweise in nicht zentralen Orten und Kleinzentren üblich.
     
  • Stadt-Umland-Klausel. In Konkretisierung des landesplanerischen Ziels, dass großflächiger Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten unter der Voraussetzung einer engen städtebaulichen, räumlich-funktionalen und verkehrsmäßigen Verknüpfung mit der Kernstadt auf einen Teil der Kaufkraft der LH München zurückgreifen kann, wird festgelegt, dass sich diese enge Verknüpfung auf den Projektstandort und nicht auf irgendeinen (möglicherweise weit abgelegenen) Teil der Sitzgemeinde bezieht. Eine solche Konkretisierung im Regionalplan erscheint möglich, weil das Ziel des LEP es offen lässt, ob sich die enge Verknüpfung auf den Projektstandort oder die Gemeinde bezieht. Zwar ist in der Begründung des LEP dabei von der „Gemeinde" die Rede. Jedoch kann die Begründung des LEP einer Konkretisierung eines Ziels im Regionalplan nicht entgegenstehen.
     
    Das Einzelhandelsgutachten zeigt auch auf, dass das vom LEP grundsätzlich angestrebte Ziel, solche erheblichen nicht zentrenrelevanten Sortimente in integrierte Lagen zu bringen, bei Anwendung der bisherigen Stadt-Umland-Klausel verfehlt wird. Sie siedeln fast ausschließlich an nicht integrierten Standorten und machen die Ausnahme zur Regel. Eine regionalplanerische Konkretisierung, dass sich die enge Verknüpfung des Vorhabens mit der LH München auf den Projektstandort beziehen muss, kann dem grundsätzlichen Anliegen des LEP zur besseren Geltung verhelfen.
     
    Im übrigen entspricht dies der Logik des Kaufkraftrückgriffs auf den Einzelhandel der LH München. Nur wenn die Menschen eine verkehrlich, strukturell und städtebaulich enge Verknüpfung mit dem Projektstandort, also dem Einzelhandelgeschäft selbst, haben, ist der entsprechende Kaufkraftabfluss zu rechtfertigen.
     
    Diese Position hat sich der Planungsausschuss bereits in der Sitzung am 08.11.2005 (vgl. Drucksache Nr. 27/05 und entsprechendes Protokoll) zueigen gemacht und eine entsprechende Änderung des LEP vorgeschlagen.
     
  • Der Regionalplan soll geeignete Räume für die Ansiedlung großflächigen Einzelhandels ausweisen, so ähnlich wie die Räume, die sich besonders zur Siedlungsentwicklung eignen (schraffierte Bereiche im Regionalplan für Siedlung und Gewerbe – B II Z 2.3). Auf eine räumlich enger definierte Darstellung in Karten soll verzichtet werden, weil sie mit den Unschärfen im Regionalplanmaßstab 1:100.000 nicht leistbar ist und regional, d.h. von oben vorgegebene einzelne Standorte nicht nur der kommunalen Planungshoheit, sondern auch der wirtschaftlichen Realisierbarkeit entgegenstehen.
  • Ein Moderationsverfahren soll angestrebt werden. Ausschließlich für großflächigen Einzelhandel in nicht integrierten Standorten. Dieses Verfahren soll gemeinsam mit der Regierung von Oberbayern als diejenige staatliche Behörde, die die dafür notwendigen RO-Verfahren durchführt, erarbeitet werden. Ziel ist es, die Planverfahren zu beschleunigen und transparent zu gestalten.
     
• Mögliche notwendige Änderungen in der Landesplanung für zentrenrelevante Sortimente:
   
  • Der Regionale Planungsverband München soll von dem jetzigen zu überarbeitenden LEP fordern, dass dort eine absolute Obergrenze zentrenrelevanter Randsortimente im Bereich der Möbelhäuser, Bau- und Gartenmärkte einführt. Diese Obergrenze soll nach der Zentralität der entsprechenden Orte gestaffelt sein, also von Oberzentrum bis hin zum Siedlungsschwerpunkt abnehmen.
     
  • Alternativ dazu könnte das LEP den Verdichtungsräumen, die von der Rückgriffsregelung betroffen sind (München, Nürnberg, Augsburg, Würzburg) eine niedrigere Rückgriffsquote auf die Kaufkraft der Kernstadt erlauben, wenn sie im Regionalplan festgeschrieben wird.

5. Diese noch nicht als konkreter Fortschreibungsentwurf formulierten Eckpunkte sollen gemeinsam mit den Vorschlägen der Gutachter in den teilregionalen Veranstaltungen im März 2006 vorgestellt und erörtert werden. Nach diesen Veranstaltungen kann ein Fortschreibungsentwurf in den Planungsausschuss eingebracht werden.

II. BESCHLUSSVORSCHLAG

1. Vom Vortrag wird Kenntnis genommen.

2. Der Planungsausschuss des Regionalen Planungsverbands München beschließt die in der Drucksache 03/06 unter I. 4. formulierten Eckpunkte als Grundlage für die Fortschreibung des Unterkapitels Einzelhandel im Kapitel Wirtschaft. 
    
   Der Geschäftsführer wird beauftragt, diese Eckpunkte gemeinsam mit den Vorschlägen der Gutachter in den teilregionalen Gesprächsrunden mit den Mitgliedern des Regionalen Planungsverbands zu erörtern und dem Planungsausschuss unter Berücksichtigung dieser Gesprächsrunden einen ausformulierten Fortschreibungsentwurf für das Unterkapitel Einzelhandel vorzulegen.

3. Der Verbandsvorsitzende wird beauftragt, die Eckpunkte in die laufende Beteiligung des Bayerischen Landtags zum LEP einzubringen.

i.A.
Breu
Geschäftsführer 

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