Sitzung 25.06.2019

Drucksache 6/2019

252. Sitzung des Planungsausschusses am 25.06.2019

VORLAGE
des Verbandsvorsitzenden an den Planungsausschuss

TOP 4
Vorschlag einer Initiative "Das bessere LEP für Bayern" zum Flächensparen in Bayern
 

Anlagen:
1. Drucksache 9/18 i.d.F. v. 03.07.2018 (248. PA-Sitzung)
2. Drucksache 10/18 (249. PA-Sitzung)
3. Charts und Vortrag v. 13.03.2018 zur Flächennutzung in der Region München, Christian Breu
4. Eckpunktepapier zur Umsetzung des „5 Hektar-Ziels“
5. Stellungnahme des Bayerischen Städtetags zum Flächensparen in Bayern
6. Stellungnahme des Bayerischen Gemeindetags zum Flächensparen in Bayern
 

Zusammenfassung

Eine staatlich verordnete Flächenverbrauchs-Obergrenze, die mit mathematischen Formeln Flächenzuweisungen an Gemeinden vornimmt, wird den unterschiedlichen Bedarfen der über 2000 bayerischen Städte und Gemeinden nicht gerecht und verstößt gegen die kommunale Planungshoheit.
Der Regionale Planungsverband München lehnt ein solches Konzept ab.

Die Initiative schlägt Eckpunkte „zum Flächensparen in Bayern“ vor. Das Ziel von 5 ha je Tag wird dabei durch eine staatliche Regelung auf Kontingente verteilt, die von den Regionalen Planungsverbänden nach staatlichen Vorgaben auf die Gemeinden weiter verteilt werden. Die Gemeinden bekommen durchschnittlich 0,45 m²/EW im Jahr zusätzliche Siedlungs- und Verkehrsflächen (weitere 0,45 m² bei Erfüllung zusätzlicher Kriterien).

Gegen diese Vorschläge spricht:

  • LEP und Regionalplan sind nicht Mittel zur Umsetzung einzelner staatlich vorgegebener Kennzahlen, sondern eine räumlich integrierte, überfachliche Planung unter Abwägung der unterschiedlichen Interessen.
  • Die kommunale Planungshoheit würde entkernt, weil den Gemeinden für ihre vielfältigen unterschiedlichen Bedarfe / Aufgaben eine eigene Flächensteuerung fast unmöglich wird. Die o. g. zusätzlichen Siedlungs- und Verkehrsflächen pro Jahr reichen für den Bedarf im Durchschnitt bei weitem nicht aus, zumal realisierte Flächen gem. § 34 BauGB und solche aus bestehendem Baurecht in Bebauungsplänen den Gemeinden als „verbrauchte Flächen“ angerechnet und von den zur Verfügung stehenden Flächenkontingenten abgezogen werden.
  • Durch die weitere Verknappung von Flächen steigen Miet- und Baupreise gerade in den Regionen an, in denen sie schon eh besonders hoch sind.

Statt solcher quantitativen staatlichen Vorgaben sind qualitative Konzepte der Gemeinden und Städte sinnvoll, die eine effiziente und resiliente Flächennutzung in Bayern fördern, und dabei das Augenmerk auch auf die versiegelten Flächen legen:

Innenentwicklung – Umstrukturierung – Neuausweisung wo nötig.
 

I.    VORTRAG

Der Planungsverband hat sich mit dem Thema Flächennutzung letztes Jahr mehrmals beschäftigt:

•    Stellungnahme zum Volksbegehren 2018 (DS 09/18 in der Fassung der Planungsausschusssitzung vom 03.07.2018), Anlage 1
•    Bericht über die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zur Unzulässigkeit des Volksbegehrens (DS 10/18), Anlage 2
•    Vortrag des Geschäftsführers zur Flächennutzung in der Region München (Planungsausschuss am 13.03.2018), Anlage 3.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hatte am 17. Juli 2018 das damalige Volksbegehren zur Begrenzung des Flächenverbrauchs nicht zugelassen: „Der dem Volksbegehren zugrundeliegende Gesetzentwurf verstößt gegen die verfassungsrechtliche Verpflichtung des (Volks-) Gesetzgebers, die wesentlichen Bestimmungen einer Sachmaterie zu regeln. Denn es fehlen die erforderlichen Vorgaben, nach denen die Staatsregierung als Verordnungsgeber des Landesentwicklungsprogramms die Aufteilung des zulässigen Flächenverbrauchs auf die einzelnen Planungsträger vorzunehmen hätte.“

Die Diskussionen über eine Verringerung der zusätzlichen Flächennutzung gehen weiter. Im Koalitionsvertrag wird eine Richtgröße in Höhe von 5 ha je Tag angestrebt.

Eine Initiative „Wege zu einem besseren LEP“ von Raumakademien, Kammern und Verbänden, hat inzwischen Eckpunkte aus ihrer Sicht zu diesem Thema vorgelegt (Anlage 4).

Der Bayerische Städtetag, Gemeindetag und Landkreistag lehnen eine Flächenverbrauchs-Obergrenze ab. Eine auf mathematischen Formeln beruhende Flächenzuweisung werde den vielschichtigen Bedarfen der über 2000 bayerischen Städten und Gemeinden nicht gerecht und verstoße gegen die kommunale Planungshoheit (Anlage 5 und Anlage 6).

Möglicherweise wird vor den Kommunalwahlen 2020, voraussichtlich im Herbst 2019, ein erneutes Volksbegehren zum Thema Flächennutzung gestartet.
 

1.    Eckpunkte der Initiative zum „Flächensparen in Bayern“ (Anlage 4)

Die Initiative legt ein Ziel durchschnittlicher zusätzlicher Flächennutzung von 5 ha pro Tag zu Grunde und verteilt diese Fläche in einzelne Kontingente für den Freistaat Bayern, für die Gemeinden und für zusätzliche Kontingente der Gemeinden. Dieses Modell ist ein Top-Down-Modell und nach einem arithmetischen Verteilungsschlüssel gestaltet. Die Kommunen haben dabei keine Einflussmöglichkeiten auf das System.

Abb. 1: Eckpunkte „Umsetzung 5 ha-Ziel“

Wie das Schaubild zeigt, sollen ausgehend von einer Richtgröße von 1,4 qm pro Einwohner im Jahr für den Außenbereich und Fachplanungen 35 % reserviert sein. Der Rest von 65 % soll nach einem gewichteten Einwohnerschlüssel auf die Gemeinden in 18 Planungsregionen heruntergebrochen werden. Das entspricht einer Richtgröße von 0,9 qm pro Einwohner im Jahr. Davon kann eine Gemeinde ohne weitere Bedingungen aber lediglich über die Hälfte verfügen, also 0,45 qm je Einwohner im Jahr. Weitere 0,45 qm pro Einwohner im Jahr können aufgestockt werden bei Erfüllung weiterer Kriterien und Bedarfsnachweisen der Kommunen.

  • Alle nach § 13 b Baugesetzbuch ausgewiesenen Flächen ebenso wie die tatsächliche Inanspruchnahme von bestehenden Baurechten gemäß §§ 30 ff Baugesetzbuch sind auf den Flächenverbrauch anzurechnen.
     
  • Im LEP sollen regionale Flächenbudgets für die Planungsregionen definiert werden. Kriterien für die Verteilung sollen Einwohner, Siedlungs- und Landschaftsstruktur (Dichte, unzerschnittene Räume etc.) sowie Ziele der Raumordnung (z. B. polyzentrische Strukturen, besonderer Handlungsbedarf) etc. sein.
     
  • Die Regionalen Planungsverbände sollen diese max. 5-Jahrespläne auf die Mitgliedskommunen verteilen. Kriterien sollen z. B. sein: Zentrale Orte, Anschluss an die Schiene, landschaftliche Qualitäten. Außerdem werden in den Regionalplänen verbindliche teilräumliche Dichteziele und ein kommunales Flächenressourcenmanagement festgelegt.
     
  • Die Regionalen Planungsverbände sollen auch – wenn eine Gemeinde eine Aufstockung beantragt – weitere Flächen (s. o.) aus dem Flächenbudget freigeben. Dabei ist zum Beispiel der Nachweis eines besonderen Bedarfs und die Ausschöpfung aller Handlungsmöglichkeiten der Innenentwicklung nachzuweisen.
    Auch für Umsetzung strukturpolitischer Zielsetzungen sollen die Regionalen Planungsverbände gemeinsam mit Kommunen Konzepte ausarbeiten und umsetzen (z. B. interkommunale Versorgungszentren und Entwicklungsschwerpunkte).
     
  • Ein systematisches kommunales Innenentwicklungsmanagement muss Baulücken, Brachflächen und ungenutzte Gebäude etc. erfassen.

Nach den Vorstellungen der Initiative sollen ein Fachkongress, die Ausarbeitung eines Feinkonzepts, und Planspiele mit Akteuren der Planungspraxis weitere Bausteine auf dem Weg zu einer stufenweisen Umsetzung ab 2021 sein.
 

2.    Beurteilung der Vorschläge

a) Widerspruch zu einer integrierten überfachlichen Raumplanung

Das LEPund die Regionalplanung sind fachlich eine falsche Ebene zur Durchsetzung einer einzigen Vorgabe. Nicht Durchsetzung einzelner Kennzahlen (5 ha), sondern eine räumlich integrierte, überfachliche Planung inklusive Abwägung der unterschiedlichen Bedürfnisse und Interessen ist Aufgabe der Raumordnung, also auch im LEP und der Regionalplanung.

Da für dieses Konzept die Raumordnung / Landes- und Regionalplanung benutzt werden soll, wäre auch die bisherige genehmigte Flächennutzungsplanung der Kommunen obsolet. Nach § 1 Abs. 4 BauGB müssen die Kommunen ihre Planungen an die raumordnerischen Ziele anpassen. D. h. auch, bestehende Flächennutzungspläne ändern. Das würde gerade die Gemeinden treffen, die eine sorgfältige Zukunftsplanung erarbeitet haben.

b) Entkernung der kommunalen Planungshoheit

Mit diesem Konzept würde die kommunale Planungshoheit ausgehebelt und im wesentlichen durch eine staatliche Planung für die räumliche Entwicklung der Gemeinden de facto ersetzt. Eine solche Regelung verstößt damit gegen die kommunale Planungshoheit gemäß Artikel 28 Abs. 2 Grundgesetz. Sie überzieht bei weitem den dort vorgesehenen Gesetzesvorbehalt „im Rahmen der Gesetze“ und entspricht nicht der notwendigen Verhältnismäßigkeit einer solchen Regelung. Das Ergebnis dieser vorgeschlagenen Struktur wäre eine Entkernung kommunaler Planungshoheit.

„Der Gesetzgeber darf die identitätsbestimmenden Merkmale gemeindlicher Selbstverwaltung weder faktisch noch rechtlich beseitigen“ (BVerfGE 107, 1/12, zitiert nach Jarass / Pieroth, GG-Kommentar 15. Auflage 2018, Art. 28 Rn. 41).

Viele Gemeinden könnten die zur Daseinsvorsorge notwendigen Einrichtungen räumlich nicht mehr bereitstellen. Damit verlören die Gemeinden auch jegliche sinnvolle wirtschaftliche Basis, weil sie entsprechende Arbeitsplätze nicht fördern und Gewerbegebiete nicht ausweisen dürften.

Nach dem Vorschlag sind zudem auch die tatsächlich in Anspruch genommenen Flächen gem. § 34 Baugesetzbuch sowie aus bereits bestehendem Baurecht gem. Bebauungsplänen anzurechnen. D. h., dass diese Flächen, auf die die Gemeinde in der Regel keinerlei planerischen Einfluss mehr hat, der Gemeinde als bereits „verbrauchte“ Fläche zugerechnet würden. Das mindert in selben Maß die Fläche, mit der die Gemeinde z. B. Gemeindebedarfsflächen planen könnte, und schränkt die Handlungsfreiheit der Kommunen zusätzlich ein.

Nimmt man als Beispiel die bereits in der Drucksache 9/18 (Anlage 1) dargestellte Situation für eine durchschnittliche Gemeinde im Umland der Region München mit 6.000 Einwohnern, so hätte diese Gemeinde mit 0,45 qm je Einwohner pro Jahr nur noch 2.700 qm Baufläche für alle Arten von Siedlungs- und Verkehrsflächen zur Verfügung. Abgezogen davon müssen die Flächen nach § 34 Baugesetzbuch im Innenbereich. Weitere 2.700 m² wären nur dann möglich, wenn die Gemeinde in einem staatlich kontrollierten Verfahren entsprechende Planungen, Evaluierungen und Konzepte dafür erbringt. Sie kann also nicht frei über diesen zweiten Teil verfügen.

Schwerlich kann eine Gemeinde in der Größenordnung von 6.000 Einwohnern die Infrastrukturen aller Art, für die sie zuständig ist, davon bestreiten. Nicht einmal ein Radweg von 1 km Länge wäre wohl möglich. Neue Schulgebäude, Gymnasien, KiTa, Altenpflegeeinrichtungen, neue ÖPNV-Infrastrukturen, etc. wären ebenso wenig in der nötigen Menge und Qualität möglich wie Wohnflächen für Einwohner. Allein für die durchschnittlich in der Region München pro Jahr in einer solchen Gemeinde hinzukommenden 36 Einwohner werden ca. 3.000 m² Grundfläche benötigt. Ganz zu schweigen von Sport-, Freizeit- und Erholungsflächen oder Parks und Bolzplätzen, die dann eben nicht mehr angelegt werden könnten. Auch im Bereich der Wirtschaft könnten notwendige Flächen für Versorgung (Einzelhandel), deren Bedarf mit der Einwohnerzahl steigt und weitere Flächen für Gewerbe, die für die Finanzierung der Gemeinden unerlässlich sind, nicht mehr ausgewiesen werden.

c) 5 ha-Ziel Siedlungs- und Verkehrsfläche kein geeigneter Maßstab für Flächeneffizienz und nachhaltige Siedlungsstrukturen

Jedenfalls ist die Siedlungs- und Verkehrsfläche fachlich kein geeigneter Ansatzpunkt, einen zunehmenden „Flächenverbrauch“ zu steuern. Denn die Siedlungs- und Verkehrsfläche ist nur zu ca. 50 % im bayernweiten Durchschnitt versiegelt. Zu dieser Fläche gehören auch Nutzungen, die gar nicht reduziert werden, sondern eher ausgeweitet werden sollen (dazu gehören z. B. Gärten, Hofflächen, Sport-, Freizeit- und Erholungsflächen, also Grünanlagen wie z. B. Schrebergärten, Parks, Spielplätze, Bolzplätze, usw.). Erzwungene Deckelung von Siedlungs- und Verkehrsfläche würden stärker die noch nicht versiegelten Freiräume innerhalb der Siedlungs- und Verkehrsfläche treffen.

Die Kennzahl Siedlungs- und Verkehrsfläche je Einwohner lässt die Bedeutung der Wirtschaft und die Aufgaben der Kommunen, Flächen für die Wirtschaft und Arbeitsplätze zur Verfügung zu sichern, außer Acht. Nicht nur sozialversicherungspflichtig Beschäftigte, sondern alle Beschäftigte müssten zusätzlich in die Betrachtung einbezogen werden.

d) Einzelne Kriterien einer staatlichen Zuteilung von Flächenbudgets an die Gemeinden machen keinen Sinn:

  • Die Fünf-Jahres-Frist für die Flächennutzungsplanung bedeutet das Ende einer jeglichen fachlich fundierten Flächennutzungsplanung. Wie allgemein bekannt wird bei der Neuaufstellung eines Flächennutzungsplans ein Zeithorizont von ca. 15 Jahren angenommen.
     
  • Die Orientierung an das System der Zentralen Orte wäre falsch. Die Inflation von Zentralen Orten in Bayern hat dazu geführt, dass die Zentralen Orte gleicher Stufe in Bayern insgesamt nicht mehr vergleichbar sind. Daran Kontingente für Gemeinden zu knüpfen oder aufzustocken, macht keinen Sinn. Ähnliches gilt für Räume mit besonderem Handlungsbedarf (weil dort Lebenshaltungskosten, z. B. Mieten etc. nicht adäquat berücksichtigt werden).

e) Diagnose vor Therapie

In diesem Vorschlag werden keine Gründe für die zunehmende Flächennutzung genannt. Es wäre sinnvoll, eine Diagnose vor die Therapie zu schalten. In dem Vortrag des Geschäftsführers zur Flächennutzung in der Region München – Anlage 3 – wurde dafür die Region München untersucht: Hauptgrund für eine zunehmende Flächennutzung (der größte Teil der neuen Siedlungsflächen geht auf das Konto Wohnen) ist der demografische Wandel mit starker Alterung und Vereinzelung auch in der Region München. Das drückt sich in einer immer geringer werdenden Zahl von Einwohnern je Haushalt aus (2,6 zur Zeit der Olympischen Spiele bis auf 2,0 im Jahr 2017, seit 2000 stabil). Nach 2000 spielt vor allem die deutliche Zuwanderung von jährlich fast 30.000 Einwohnern per Saldo in die Region München (überwiegend aus dem Ausland) die wesentliche Rolle für neuen Flächenbedarf. Dazu kamen ca. 390.000 Erwerbstätig mehr innerhalb der letzten 10 Jahre.
Die auf die einzelnen Einwohner entfallenden Quadratmeter Wohnfläche sind nur um 4 % zwischen 2000 und 2017 von 39,5 m²/EW auf 41 m²/EW gestiegen.

f) Folgen, die sich aus einer solchen arithmetischen Kontingentrechnung ergeben, z. B.:

  • Die aus der Obergrenze folgende Verteilung nach einem Null-Summen-Spiel entzieht den Gemeinden in den unterschiedlich strukturierten Teilen Bayerns die Chance auf eine zukunftsoffene Entwicklung. Das führt sehr schnell in ein Dilemma: würde man die jetzigen aus Kennzahlen gewonnenen unterschiedlichen Strukturen als Maßstab für Flächenzuweisungen nehmen, müssten strukturschwache Gemeinden, die nach allen Prognosen auch keine Hoffnung auf Bevölkerungssteigerung haben, möglicherweise sogar nicht nur auf Flächenkontingente verzichten, sondern Flächen zurückbauen. Wollte man das andererseits nicht (indem man z. B. feste Flächenkontingente bereits auf Landkreisebene festlegt und dann erst auf die Gemeinden verteilt), ließe man notwendige Bedarfe in den teils kräftig wachsenden Räumen in Bayern außer Acht. Diese könnten dann erst recht mit den staatlichen Flächenbudgets ihre Verpflichtungen nicht mehr erfüllen.
     
  • Der Stadt-Umland-Konflikt in vielen Regionen Bayerns wird angeheizt. Wie sollen z. B. im Umland der Region München verstärkt Wohnungen gebaut werden, wie es gefordert wird, wenn die Flächenkontingente nicht zur Verfügung stehen – oder viel zu wenig?
     
  • Das Ersetzen der kommunalen Planungshoheit durch eine staatliche Obergrenze mit arithmetischer Flächenvorgabe beendet die Fähigkeiten der Kommunen, wirtschaftlich eigenverantwortlich zu planen. Gewerbeflächen können Nachfrage und Bedarf (insbesondere in ländlichen Kommunen) nicht mehr befriedigen. Ausgerechnet dort, wo die wohnortnahen Arbeitsplätze im Vergleich zu den Ballungsräumen viel zu wenig sind. Dadurch sinkt auch die Fähigkeit der Kommunen, die Aufgaben der Daseinsvorsorge aus eigenen Mitteln zu bestreiten.
     
  • Durch die vom Staat geplante Verknappung von Flächen steigen Grundstücks- und Mietpreise in Räumen Bayerns, in denen sie eh schon besonders hoch sind. Dies wird eine zunehmende soziale Spaltung, wie sie in vielen Großstädten bereits im Wohnungsbereich zu beobachten ist, weiter vertiefen.
     

3.    Statt dessen: effiziente und nachhaltige, resiliente Flächennutzung

Statt staatlicher Flächenzuweisungen, die mittels mathematischer Formeln auf die bayerischen Gemeinden aufgeteilt werden, sind kommunale qualitative Konzepte nötig, die Innenentwicklung, Umstrukturierung, aber auch Neuausweisung von Flächen wo nötig berücksichtigen. Dabei müssen auch die Anforderungen an einen resiliente und effiziente Flächennutzung bedacht werden. Ca. 50 % der Siedlungs- und Verkehrsflächen sind versiegelt, in der Region München 46 % (Bayerisches Landesamt für Umwelt, satellitengestützte Erfassung der Bodenversiegelung in Bayern 2015). Unter den Aspekten, Grundwasserbildung zu fördern und Überschwemmungen zu verhindern, den Hitzestress in dicht bebauten Siedlungsstrukturen zu vermindern, und die Biodiversität in locker bebauten Siedlungsflächen zu erhalten, ist eine intensive Auseinandersetzung mit resilienten Flächennutzungen sinnvoll.

Gleichzeitig muss auch berücksichtigt werden, dass bei Nutzung von Flächen auf die Einwohner und die Beschäftigten, die sie nutzen, und damit auf die Effizienz abgestellt wird. Das geht nur mit qualitativen Konzepten der Gemeinden und Städte.

Gemeindetag und Landkreistag beschließen in den nächsten Wochen Vorschläge und Stellungnahmen zur Flächennutzung. Bisherige Stellungnahmen von Städtetag und Gemeindetag siehe Anlagen 5 und 6.


II.    BESCHLUSSVORSCHLAG

  1. Vom Vortrag wird Kenntnis genommen.
     
  2. Eine staatlich verordnete „Flächenverbrauchs“-Obergrenze, die mit mathematischen Formeln Flächenzuweisungen an Gemeinden vornimmt, wird den unterschiedlichen Bedarfen der über 2000 bayerischen Städte und Gemeinden nicht gerecht und verstößt gegen die kommunale Planungshoheit.
    Der Regionale Planungsverband München lehnt ein solches Konzept ab.
     
  3. In der Region München wird mit besonderer Verantwortung bereits flächensparend Stadt-, Orts- und Regionalentwicklung betrieben. Im neuen Regionalplan ist ein effizienter und nachhaltiger Umgang mit Flächen normiert.

    Um seiner hohen Verantwortung für eine nachhaltige Flächennutzung gerecht zu werden, will der Regionale Planungsverband München konkrete Vorschläge erarbeiten. Dazu bildet der Vorsitzende eine Arbeitsgruppe, die vorliegende Vorschläge prüft und bis zur nächsten Planungsausschusssitzung eigene Konzepte erarbeitet.


i.A.
Breu
Geschäftsführer

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